加强村镇建设管理，引导和促进农村城市化进程
按照仑委办〔2005〕24号《北仑区千名党员干部下基层调研活动实施方案》的通知要求，为全面贯彻落实区委精神，研究分析基层的热点难点问题，建筑工务局4月底成立了由党委书记洪刚同志担任调研组长的调研小组，承担具体调研任工作任务，并于5月8日至6月20日对我局结对扶贫人员所在地春晓镇昆亭村进行了广泛深入的专题调研。调研组重点走访了春晓镇昆亭中心村的数个村庄，与镇、村的负责同志和具体从事村镇建设管理工作的人员进行了深入细致地交流、座谈，就如何加强村镇建设工作进行了讨论。一、基本情况
春晓镇位于宁波市北仑区最南端，三面环山，一面临海。东连北仑区柴桥街道，南濒象山港，西接宁波宁波市鄞州区瞻歧镇，北邻北仑区的大碶街道和柴桥街道。距宁波市中心区33公里。春晓镇原为三山乡，2003年8月撤消三山乡，与柴桥街道的原昆亭6个村合并新建而成。春晓镇行政区域范围,总面积75.81平方公里。现辖区18个行政村，人口约为1.8万人。拥有耕地1.6万亩，海涂面积1.3万亩，山林面积5.5万亩。春晓镇属亚热带海洋性季风区，四季分明，气候温和湿润，光照充足，雨量充沛，水资源丰富，水质优良。原始植被保存良好，森林覆盖率达到58．8%。近几年，该镇坚持把抓经济建没和创生态城镇结合起来．把建设滨海新城区和促进人与自然的和谐统—结合起来，村镇建设管理工作取得了较为显著的成绩。镇党委、政府十分重视村镇建设管理工作，把加强村镇规划、建设摆到了农村经济社会发展的战略位置来抓。根据“总揽城乡经济全局，充分发挥优势，城市支援农村，农村服务城市，实现 贸工农全面发展的战略”，将村镇规划建设，特别是城镇规划建设做为城乡一体化，缩小城乡差距的重要内容，全面贯彻中央和省、市、区关于加快农业农村发展战略的有关精神，确定了关于加强村镇规划建设的工作目标，村镇规划建设管理工作进一步加强。他们对全镇各行政村的功能定位、规模等级、结构等级、空间布局等重新进行了分析研究，突出城镇在村镇规划建设工作中的龙头地位。该镇规模逐步扩大，城镇化水平逐步提高，布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力逐步形成，基础设施和环境逐步改善，城市化进程明显加快。一是正确定位，制订春晓镇开发规划。按照区委、区政府对春晓镇的“五大”定位，即：北仑新区中高档生活居住区、生态环保工业区、休闲观光娱乐区、绿色食品加工基地、北仑新区的生态后花园。在原“三山乡控制性总体规划”初稿的基础上，以现有春晓镇的区域规模，按高标准、高起点的要求，重新制订“春晓镇总体规划”和“春晓镇行政中心控制性详规”，在规划指导下合理利用好土地资源，分期分批进行滚动开发。二是以工促富，抓好招商引资，建设生态环保工业区。一个地方的经济发展，离不开工业的带动和大工程的辐射，因此，按照工业化带动城市化的发展要求，充分利用现有的资源优势和发展机遇，借春晓镇成立的宣传，积极造势，扩大影响。并按照现在合并后的春晓镇的规模，重新规划工业小区，现已填渣平整的原工业小区二期地块，将通过拍卖，拟作房地产开发之用。新的生态环保工业区选择在昆亭管理区区域内沿海中线的南端，按照“总体规划，统筹兼顾，综合开发，分期实施”的原则，小区用地初步红线规划面积为700亩左右，首期开发200亩，先完成小区内的功能布局、道路框架设计，着手做好“三通一平”的基础平整工作，项目以环保型和绿色食品加工业为主。下一步将积极利用“生态环保工业区”这个开发平台，“不求所有，只求所在”，树立“亲商、安商、富商”理念，紧紧抓住大工程项目开发契机，拓展渠道，加强招商引资工作；围绕春晓油气登陆项目，做好配套工业文章。三是因势利导，开发建设中高档休闲居住群和普通居住小区。利用春晓镇座北朝南、背靠群山，面临大海的独特地理条件，在大岙塘、小岙塘、九天岙、球山村、双狮村、干岙村一带建造新型别致的集休闲、娱乐、疗养、居住于一体的中高档居住生活区。并且该地段交通便利、环境优美，有小湖、溪流、古树，打通球山至大碶城湾的隧道，可以与九峰山风景区互为一体。干岙村一带建造别墅群，海天一色，更具特色。在沿海中线以南及万亩海塘围垦区一带，建造一些高层和一般楼层的商住楼，作为普通住宅区，形成一个商住中心。 二、存在问题
1、村镇规划建设的两个“软肋”。调研组认为，春晓镇农村规划建设有两个“软肋”，一是基础设施缺乏有效的投资主体。基础设施是农村建设最刺手的事，城市的基础设施依靠政府投入来解决，而对许多经济不太富裕的农村来说，内部基础设施建设靠村集体、农民自身力量很难解决。二是缺乏对农村建设有研究的工程技术人员，由于农村规划设计投入小、报酬低，现在专门的工程技术人员越来越少。
2、布局散小，建设无序。改革开放以来，农村住宅建设很快，但农村现有的村落建设大多散乱无序，体现不出个性，更谈不上对农村建设的科学合理的引导。因此导致许多村庄建设无序、建设凌乱的现象，村庄布局“只见新房、不见新村”，严重影响土地的集约利用和农业的规模经营。
3、基础设施匮乏，住房功能落后，浪费严重。 由于缺乏给水、排污、公路等基础设施的配套，许多村庄普遍存在路面不硬、污水乱排等现象。这与开始富裕起来的农民的需求极不适应。“娶媳妇、建新房”是农民的两件大事。但现在针对当地农村的建筑研究太少，投入太小，农民建房始终处于原始和自发状态。不少地方依然沿用五六十年代的房屋格局，功能明显不合理。由于缺乏正确合理的引导，不少农民的建房观念还比较落后。一般的农户待孩子长大要成亲就得建新房，这样一轮轮地拆建，浪费大量农田，增加了经济负担。
4、村镇规划编制整体上滞后。 一是区域范围内缺乏系统、科学的城镇体系规划。中心镇建设重点模糊，其发展布局缺乏宏观调控手段，规划自成体系、随意性较强，中心镇个性单一、盲目照搬，中心镇功能结构、产业结构、平面布局和建筑设计单调雷同，难以形成自己的风格。二是各行政村没有控制性规划和修建性详细规划，建设随意性大，导致绿地率、容积率等技术指标无法控制和落实，基本上没有排水、排污、供水等专业规划。三是规划基础资料薄弱，地形图等规划资料严重缺乏。四是相当一部分行政村没有编制规划；再加上由于技术、资金、时间等方面原因，村庄规划编制的深度不够，难以实施。
5、村镇建设管理较弱，违法建设工程屡见不鲜。一是没有专业工程建设机构，工程建设专业人才力量不足，基本上是兼职，工程技术专业人员基本上没有，专业素质低。这对于量大面广任务艰巨的村镇建设管理来说，非常不适应。二是未批先建、少批多建等现象时有发生。村庄规划实施和建设管理力度不大，不少村干部对村庄规划建设认识不够，不按规划的要求建设，随意性太大，再加上许多村干部更换频繁，规划实施缺乏连续性。村民建房，按规定 应先有规划建设部门办理选址意见书和村民建房许可证，但大部分建设是在办理土地手续时 补发该证，村庄建设管理无序。
6、村镇建设档次较低。受建设滞后及资金、观念、产业等诸多因素的影响，村镇建设的档次普遍较低。市政基础设施如供水、排水、供暖、镇区道路、垃圾处理等建设严重滞后，村镇有新房无道路，有道路无排水等现象普遍。村镇建设仍然走不出二 、三层楼和沿路“走廊式”建设的格局，使小城镇难以形成较高档次的绿化、美化、亮化，人居环境和生活质量不高。 三、几点建议
1、加快完善村镇总体规划的修编工作，提高村镇规划建设水平。 首先，应该设立专门机构，因地制宜，精心编制农村村庄规划。村庄体系规划很大程度在于村庄布点规划，要明确哪些村要作为中心村，统筹安排区域道路网络和基础设施、公共服务共享。农村村庄规划，不能简单看做是农居点的规划和老村庄的改造，使它既能反映乡村的特色，又要适应区域的产业结构。村镇作为最基层的城市居民点，是联系城市与乡村的纽带，是广大农村一定区域范围内的中心，村镇规划应体现有别于城市的特点，通过精心的规划设计，形成具有时代感和有地方性特色的村镇风貌，塑造鲜明的小城镇特色。同时要进一步加强村镇详细规划的编制工作，制定村镇规划管理技术规定，提高村镇品位。以往由于村镇详细规划的覆盖率不高，对群众建房缺乏有效地控制指导，建房随意性较大，是造成村镇面貌雷同，缺乏特色，建设品位不高的重要的原因之一。应强制性规定村镇近期建设区域必须编制控制性详细规划，划分控制地块并提出各种地块建设控制要求，对于近期有建设和旧城改造项目的区域，影响城镇景观的重点区域、工业小区、居住小区必须编制修建性详细规划，指导具体项目建设，没有编制详细规划的，不得安排和批准项目建设。要结合控规的编制成果，制定区别于城区的村镇规划管理技术规定，落实各项规划管理技术指标，作为村镇规划管理的依据，指导村镇建设。
2、积极引导向镇中心发展，发挥聚集和辐射效应。对于春晓镇所辖村庄、中心村周边村庄和地处偏远基础较差的行政村应适当控制其发展，积极引导其向镇中心发展。目前，随着城市化进程的加快，农村人口根据其经济实力和社会条件的不同，正不同程度的向中心城镇、城市聚集，再加上计划生育政策的实施，农村人口出生率逐步下降,村庄人口规模正在逐步减缩。在这种情况下，在加快镇中心建设的同时，对于该镇所辖村庄、中心村周边村庄和地处偏远基础较差的村应严格控制其发展。镇所辖的村庄新建工厂，原则上应停止审批，停止镇区居民分散建设住宅，停止地处偏远基础较差村庄的住宅建设。建议划出出专用土地用于村民的集中建房，以便于节约土地资源及村民的集中统一管理。出台制定相关优惠政策，结合旧村改造和“空心村”的治理，进行迁村并点，积极引导企业向工业小区集中，住宅向居住小区集中。必须致力于促进企业向春晓中心城区集中发展，建立中心城区发展的主导产业，推进中心城区经济的全面振兴。争取在近几年内建成规划合理，其他设施配套、服务功能齐全的中心城区工业园区，吸引劳动力、资金、技术等各类生产要素向中心城区集中，兴办第二、三产业，推动企业实行集约经营，规模 发展，培育和发展小城镇市场体系，加快村镇的城市化进程，最大限度地发挥春晓镇的聚集和辐射效应。
3、以改善人居环境为重点，大力推进村镇基础设施和农房建设。在政策上，应多渠道、多形式支持农村基础设施建设。要合理引导农民加大对基础设施建设和农房建设的投入。针对当前农房建设规划意识淡薄，布局混乱，村庄环境脏乱差，基础设施建设滞后的实际，要把农房建设安全放在第一位，加强规划引导和技术指导，鼓励和支持农民完善必要的供水、道路、排水等基础设施建设。总结消灭土草房工程的经验，增加对弱势群体生产生活的扶持力度，改善其居住条件，确保全面实现小康目标。加强农村房屋建筑节能技术的应用推广工作，出台具体指导意见，结合不同地域特点和资源条件，本着“就地取材、施工简单、经济环保”的思路，做好农村住房个性设计，引导农民科学的建房观念。要根据农村自然分布状况，既尊重农户住房习惯，又方便耕作，还要因地制宜设计建筑风格。根据村庄和农户家庭状况确定造房类型，使农户建房有选择，改变他们住宅拆了建、建了拆的观念。
4、坚持建设与管理并重的原则。要以中心村镇建设为重点，创新和完善村镇基础设施建设的管理体制和运行机制。要摸清农村房屋建设情况，掌握第一手材料，为领导决策、制定计划提供依据。将村镇集体土地房产管理工作纳入法制化管理轨道。整顿村镇房产市场，取缔不法建设行为。强化宣传培训工作，科学规范村镇集体土地房屋登记管理，引导农民搞好住房建设。要编印村镇建设图集，交流近几年我区村镇基础设施建设、住房建设、环境整治取得的成果，制订风景旅游型小城镇规划建设管理办法，为发展旅游型小城镇提供政策指导。条件成熟时，最好能召开小城镇建设现场会，精心组织筹划，展示具有我区特色的小城镇建设成就，为村镇规划建设管理起到示范带动作用。要继续搞好村容村貌的综合整治工作，要认真贯彻执行《中华人民共和国城市规划法》、《村庄、集镇规划建设管理条例》、《建制镇规划建设管理办法》等法律、法规，把治理农村脏、乱、差，创建文明城镇作为农村工作的一个侧重点长期坚持下去。同时，要不断加强村镇建设管理方面的执法力度，严肃查处各类违法、违章建设问题，实现建设管理规范化，创造有序、文明的农村环境，推进城乡一体化的进程。
5、加强服务和指导力度，提高村镇工程质量安全水平。一是要提倡推广新型住宅设计方案，逐步引导村镇建设规划范围内的农民自建住宅由传统结构型式向符合国家标准规范的结构型式转变。同时，结合本地情况，指导农民改革自建住宅的建造模式，通过样板村镇建设活动引导新的村镇工程建造和管理模式。二是加强对限额以下工程和农民自建低层住宅的指导。建议：建设方在申请建房基地时，应与村镇建设工程管理服务机构签订建房服务协议，协议要明确双方的权利与义务。村镇建设工程管理服务机构应指导建设方选用合适的设计通用图及其配套基础形式或联系有关技术人员提供基础设计有偿服务。建房协议可作为村镇建设工程管理服务机构对其工程进行管理的依据。建设方应选择具有设计、施工承包资质的设计、施工企业进行设计、施工，也可依照有资格的建筑师、结构工程师以个人名义设计的图纸和选择有资格的建造师、监理工程师组织的施工队伍或具有劳务资质的施工队伍，并由设计、施工单位或建筑师、建造师、监理工程师分别对设计、施工质量和安全负责。由建设方自行组织施工的，由建设方对工程质量和施工安全负责。建设方应优先考虑选择具有工程技术职称的技术人员和经县级建设行政主管部门培训合格的建筑施工人员。三是在村镇建设规划中的建设用地必须考虑工程建设质量安全因素。村镇建设规划中划定建设用地时，要考虑避开自然灾害易发地带，如山体滑坡隐患、地质条件不稳定、风口、有严重环境污染、不便于进行基础设施配套的地域。要充分利用各种手段加强对群众的抗震、抗风等防灾知识普及和安全教育，提高全民的工程质量安全意识，将灾害损失控制降低在最低限度。
6、加强专业技术培训，提高村镇建设管理水平。要加强对村镇工程建设管理人员、技术人员的培训，提高工程建设管理水平。尽快制定培训计划， 分期、分批对镇领导、建设助理员，尤其是工程建设管理和技术人员进行培训。并进行严格考核。通过加强培训，进一步严格办事程序，增强服务意识，提高办事效率 ，积极推进依法行政，提高村镇建设管理水平。
（作者：北仑区建筑工务局调研组 执笔：柴裕海）
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